Ministério da Justiça
No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, aprova o novo Código do Procedimento Administrativo
https://dre.pt/application/conteudo/66041468
Parecer nO 121-D/2015 M.A.I.
ASSUNTO: Revisão do Código do
Procedimento Administrativo — Decreto-Lei no
4/2015, de 7 de janeiro
1.
Em 7 de abril de 2015, entrará em vigor o novo
Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei no 4/2015,
de 7 de janeiro.
Existem inovações e novas práticas que Importa
conhecer, para pautar a atividade administrativa da Secretaria-Geral.
2.
Apresentam-se de seguida as alterações mais sensíveis ao CPA em vigor, deixando para depois os
aspetos em que as alterações introduzidas não acarretam modificações relevantes
nas práticas administrativas vigentes.
110 23
2.1. Apresentação de requerimento a órgão
incompetente
Desaparecem os conceitos de "env desculpável' e
de "emo indesculpável', constantes do artigo 340 do anterior
CPA. Agora, o órgão que recebe o requerimento tem o dever de enviá-lo ao órgão
titular da competência, disso notificando o particular (artigo
E tem outro dever: tem de proceder ao seu registo
de entrada, visto que "vale a data da apresentação inicial do requerimento
Para efeitos da sua tempestividade" (no 2).
2. 2. Organização dos procedimentos administrativos
i)
Agora
diz-se textualmente que "a língua do Procedimento é a língua
Portuguesa" (artigo 540).
Logo nos artigos seguintes, fixa-se matéria relativa
à instrução do procedimento. No artigo 55 0 fixa-se uma regra: a de que devem ser diferentes o
"ópgão competente para a decisão fina/' e o "resþonsávelpela direção
do Procedimento" (no 2). Trata-se de uma opção diversa da que
constava do anterior artigo 86 0 ("A direção da instrução cabe
ao óœão comPetentePara a decisão
No mesmo no 2 fixam-se as condições em
que essa regra pode ser afastada.
ii)
Às situações reguladas nos artigos 560 e
570 constituem novidade.
O resPonsável pela direção do
procedimento goza agora de poderes relevantes na
'estruturação" do próprio
procedimento. Desde que respeite os "princípios gerais da atividade
administrativa ' e que se oriente pelos interesses assinalados no artigo 560,
o
0 23
responsável pela direção do procedimento pode
desenvolver a instrução da forma que entenda mais "adequada'. Significa
que a instrução deixa de seguir um figurino único, ganhando Plastñidade, de
forma a adaptá-la às características de cada procedimento(l).
No âmbito da (mesma)
"discricionariedade procedimentaÎ', o "órgão competente para a
decisão fena/ ' e já não o
"responsável" — pode, em conjunto com os interessados,
"acordar temos do Procedimento" (artigo 570). Constitui
igualmente uma medida de plasticidade da atividade administrativa, que deixa,
assim, de seguir figurinos únicos.
iii) A "utilização de meios eletrónico/'
introduz, como é natural, importantes inovações.
O artigo 61 0 até
refere que na instrução dos procedimentos devem serpreferencialmente utilizados
meios eletrónicos" (no 1).
"As aþlicações e sistemas
informáticos" devem conter todas as indicações cujo conhecimento seja útil
ao particular (nos. 2 e 3).
O artigo 640
tem a epígrafe de "Balcão único detrónico". As respetivas
características não são desenvolvidas e as exigências técnicas parece terem
sido ignoradas.
O artigo •63 0 regula
"as comunicações por telefax, telefone ou meios eletrónicos".
Normalmente, carecem de "prévio consentimento" do interessado (ver
artigo 1040).
iv) De acordo com o artigo 640, no 2,
é indispensável que todos os servicos administrativos tenham em conta que
"o Processo administrativo em suporte de papel é autuado ePaginado
(...)".
I Aguademos
para ver se esta ''discña;ovajiedade" agora reconhecida ao pela direçûo do
Pmcedimen/o" não será fonte de contestações or arte dos interessados.
1+23
Esta exigência resultava implícitamente das normas
dos artigos 790, 800, 81 0 e 820 do
anterior CPA.
A sua previsão expressa revela a mportância que a
questão tem para a transparência da actividade da Administração e é corolário
dos princípios gerais da actividade administrativa (artigos 3 0 e
seguintes), designadamente do princípio da boa-fé e da colaboração com os
particulares.
Deve acrescentar-se que estas regras não são
aplicáveis "ao Processo administrativo em suporte eletrónico, que é
definido por diplomapróprio" (artigo 640, no 4).
2.3. A relação jurídica
procedimental
i)
O CPA atualiza-se
nesta matéria: o artigo 65 0 tem sobretudo a preocupação de
concretizar a versão dominante sobre a natureza do Direito Administrativo. Se
virmos o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF),
constatarernos que a "jurisdição administrativa e fisco/' é a que envolve
"litígios emergentes das relações jurídicas administrativas efiscai/'.
O CPA atualiza-se
nesta matéria: o artigo 65 0 tem sobretudo a preocupação de
concretizar a versão dominante sobre a natureza do Direito Administrativo. Se
virmos o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF),
constatarernos que a "jurisdição administrativa e fisco/' é a que envolve
"litígios emergentes das relações jurídicas administrativas efiscai/'.
ii)
O artigo 66 0 tem por epígrafe
"auxílio administrativo". E, a nosso ver, uma solução de grande
importância.
O "ógão cometente Para
a decisãofinal deve, por iniciativa própria, PorProPosta do resþonsável pela
direção do Procedimento ou a requerimento de um sujeito privado da relação
jurídica
Procedimental, solicitar
o auxílio de quazquer outros órgãos da Administração Pública 
situações descritas nas alíneas a) a c) do no 1.
situações descritas nas alíneas a) a c) do no 1.
Significa que um órgão da Administração pode
recorrer a outro órgão administrativo quando este último disponha de melhores
condições para
no 23
desenvolver a instrução do procedimento. Assim se
conseguirá um melhor aproveitamento das capacidades instaladas e dos
conhecimentos de cada serviço, se estabelecerão novos hábitos de colaboração e
substituição ou representação de serviços e se dará aos particulares e às
instâncias públicas — como os Tribunais — uma nova ideia sobre a dimensão e a
unidade do conjunto da Administração
Pública.
2.4. A "Conferência Procedimento/'
Eis uma matéria Inteiramente nova.
Visa-se "promover a eficiência,
a economicidade e a celeridade da atipidade administrativd' (artigo 77 0,
no 1).
Como se refere no preâmbulo, existem "dois tipos
distintos de conferências Procedimentais:
conferências para o
exercício de comPefêmias em comum e conferências para o exercuio conjugado de
comPetâmias".
Como se trata de matéria nova, haverá vantagem em
seguit-se a continuação do esclarecimento constante do preâmbulo da lei (2).
Sempre se dirá que "a possibilidade da realização de conferências
Procedimentais (...) depende de previsão específica em lei oz regulamento, ou
em contrato interadministrativo a celebrar entre entidades públicas autónoma/'
(artigo 780, no 1); e que "no âmbito da
administração direta e indireta do Estado, a instituição dapossibilidade da
realização de conferêniasprocedimenfaispode serfeita PorPortaria dos ministros
comPeienfes (...)" (no 2).
O artigo 800 estabelece o
modo como se procede à audiência dos interessados nestas conferências
Procedimentai/'.
 As "coveiéncias
deliberaliva?' emitem "uw único do de conteúdo complexo?' e as
'"confeñncias de coordenaçãd' dão origem a vários "ates
adminislmtiyos antónomd'. |
2.5. Os prazos
O capítulo
sobre os prazos ocupa os artigos 86 0 a 88 0.
Mantêm-se, em regra, os princípios já vigentes. O
que muda — e sensivelmente — é que muitos deles passaram a ser perentórios
(ver, por exemplo, artigos 129 0 e 1300). Ou seja, a
tendência é para o incumprimento dos prazos do CPA ter imediatos efeitos jurídicos, ao contrário do que até agora se
passava, porque se entendia — com a aceitação da jurisprudência que os prazos
eram "ordenadore/', isto é, meramente indicativos.
2.6. As notificações
i) A matéria vem tratada no artigo 111 0.
De acordo com o no 1, as notificações
"são efetuadas na pessoa do interessado". Mas, 
'quando este tenha constituído
mandatário no procedimento", as notificações passam a ser feitas, somente,
ao referido mandatário.
'quando este tenha constituído
mandatário no procedimento", as notificações passam a ser feitas, somente,
ao referido mandatário.
Esta norma procede a uma clarificação das situações
(anteriores), prevendo que só haverá uma
notificacão a efetuar; antes, havia casos em que a Administração úlha de
notificar o interessado e o seu mandatário.
2.7. A instrucão
Os artigos 1150 a 1200 não
introduzem praticamente nenhuma novidade, com exceção da norma do no 4
do artigo 1160, relativo à produção de prova mediante
"documento passado em país estrangeiro".
Estabelece-se a regra de que "a lei que rege a produção daforma especial
desse documento é a lei do Estado de emissão
E de lembrar que relevantes para a
instrução são matérias abordadas noutros lugares, como é o caso do
"auxílio administrativo" (artigo 660) ou os "acordos
endoprocedimentai/' (artigo 570) e mesmo as
"conferênciasProcedimentais" (artigo 77 0).
2.8. A decisão dos procedimentos administrativos. A
decisão de 1 0 gnu (atos primários).
i) À
matéria aparece tratada nos artigos 1280, 1290 e 1300.
Fixarn-se os prazos de decisão dos procedimentos
administrativos, quer sejam de iniciativaParticular quer sejam de iniciativa
oficiosa.
Os procedimentos de
iniciativaParticular são regulados no art. 1280, nos. 1 a
5.
 |
Há prazos perentórios. Os efeitos da falta de "decisão fina/' constam do artigo 129 0 (o particular pode avançar pata recurso hierárquico(3) ou pode, se o recurso não for "necessário", avançar para tribunal — ver artigo 69 0, no 1, do CPTA); pode significar o deferimento tácito da pretensão (artigo 1300, no 2 e no 4); e o incumprimento dos prazos pode acarretar responsabilidade disciplinar (128 0, no 5).
Os procedimentos de iniciativa
oficiosa são referidos no artigo 1280, no 6: o prazo de
decisão é de 180 dias. Este procedimento, se
for susceptível de ter "efeitos des aporáyeis ara os interessado/' caduca
no fim desse razo.
ii) E de
realçar que acaba, mesmo, o indeferimento tálito, que antes era tratado no
artigo 109 0 (artigos 129 0 e 1300). "A
falta, no prazo legal, de decisão final sobre Pretensão
|
3 Ver
artigos 1950, no 5, 1970, no 4 e
1980, no 4.
|
|
|
o 23
diligida a ózgão administrativo comPetente constitui
incumPrimento do dever de daisão" (artigo 
e confere ao interessado a
possibilidade de "avançar" para recurso hierárquico ou para tribunal
(artigo 129 0), ou acarreta o "deferimento tácito" da
pretensão (artigo 1300, no 2 e no 4).
e confere ao interessado a
possibilidade de "avançar" para recurso hierárquico ou para tribunal
(artigo 129 0), ou acarreta o "deferimento tácito" da
pretensão (artigo 1300, no 2 e no 4).
2.9. As "Comunicaçõesprévia/'
i)
O
artigo 1340 é uma norma inteiramente
nova.
Trata-se de uma modalidade
da técnica legislativa que podemos apelidar de controle preventivo.
Há certas actividades, que por serem especialmente
pergosas ou sensíveis 
vários títulos — do ponto de
vista social, não podem ser exercidas livremente, isto é, por mera decisão
individual do interessado. O legislador entende que, devido à sua natureza ou aos
seus efeitos, essas actividades só podem Vl.r a ser exercidas pelos
particulares após um controle, exercido pela Administração, destinado a avaliar
se estão reunidas as condições consideradas indispensáveis pelo legislador (e
que constarão da respectiva lei). Esse controle
administrativo é prévio ao exercício da actividade; daí o nome de
controlepreventivo.
vários títulos — do ponto de
vista social, não podem ser exercidas livremente, isto é, por mera decisão
individual do interessado. O legislador entende que, devido à sua natureza ou aos
seus efeitos, essas actividades só podem Vl.r a ser exercidas pelos
particulares após um controle, exercido pela Administração, destinado a avaliar
se estão reunidas as condições consideradas indispensáveis pelo legislador (e
que constarão da respectiva lei). Esse controle
administrativo é prévio ao exercício da actividade; daí o nome de
controlepreventivo.
ii)
A modalidade mais comum — e que já era tratada
no anterior CPA — é aquela em que o particular, para exercer a actividade,
carece de uma autorização ou de uma licença. A matéria eta tratada nos artigos
1080 e 109 0; e hoje é tratada nos artigos 129 0 e
1300.
A modalidade agora tratada no artigo 1340 corresponde
à técnica normalmente denorninada notificação pfvia: o particular, para começar
a exercer a actividade, não carece da aquiscência da Administração, bastando
que lhe faça uma comunicação
Prípia.
iii) O no 1 do artigo trata os casos em
que a comunicação prévia não suscita qualquer actividade por parte da
Administração, em que a comunicação tem um efeito imediato sobre a capacidade
do particular para exercer a actividade. A Administração
terá, nestes casos, o (único,) dever de manter um arquivo destas comunicações
répias.
Os no 2 e 3 tratam os casos em que a lei
estabelece "um regime de comunicação prévia com Prazo, determinando que a
comunicação Prévia do interessado sóProduza os efeitos visados se o ógão
competente não se pronunciar em sentido contrário dentro de determinado
prazo". E, em boa verdade, uma situação semelhante à que era prevista no no
1 do artigo 1080 do anterior CPA. Mas não é idêntica: os casos
tratados no no 1 do artigo 108 0 envolviam a necessidade
de "aProvação ou autorização de um órgão administrativd', ao passo que os
casos tratados nas normas em análise não carecem desse exequatur da
Administração ([1]).
2.10. O tegulamento administrativo
i) Todo o regime deste vetor da
atividade administrativa foi profundamente alterado.
|
qualquer
direito ao exercício da actividade. Ora, na actual formulação do artigo 1340,
o silêntia da Administração tem um efeito constitlltivo muito mais amplo.
|
|
O CPA fixa
regras específicas sobre o "procedimento do regulamento
administrativo" (artigos 97 0 a 101 0) e passou a
incluir regras sobre a feitura e sobre o valor jurídico dos regulamentos, que
antes constavam da doutrina (casos dos artigos 135 0 a 1420).
De sublinhar que, agora, o (inovador) projeto de regulamento passa a
"incluir uma ponderação dos custos e benefícios das
medidasProjetadas" (artigo 99 0).
Em matéria de "invalidade do regulamento
administrativo", as diferenças são assinaláveis.
O regime de invalidade consta do artigo 1440 e
distingue conforme a ilegalidade seja "fomzal ou Procedimental da qual não
resulte a sua inconstitucionalidad/' — caso em que só podem ser
"impugnados ou declarados oficiosamente inválidos pela Administração no
prazo de seis meses" (no 2) — ou conforme sera mais grave,
digamos assim — caso em que podem ser impugnados ou declarados oficiosamente
inválidos "a todo o tempo" (no
1).
ii) Os
regulamentos administrativos podem ser impugnados em termos amplos
'os interessados têm direito a
solicitar a modificação, suspensão, revogação ou declaração de invalidade de
regulamentos administrativos diretamente lesivos dos seus direitos ou
interesses legalmente protegidos, assim como a reagir contra a omissão ilegal —
quer através de reclamação, quer de recurso hierárquico (facultativos) (nos.
2 e 3).
2.11. As impugnações administrativas: a reclamação
e o reCufSO hierárquico (os atos secundálios)
i)
A matéria é tratada nos artigos 1840 a 199 0.
Mantém-se o conceito de recurso necessário (artigo
185 0, no 1).
As reclamações e os teCu-tSOS "contra a omzssão
ilegal de aios administrativos" (atos primários) "podem ser
apresentados no prazo de um ano" (artigo 187 0).
Os efeitosjurídicos constam dos artigos
189 0 e 190 0, E necessário ter presente, neste aspeto, o
disposto no artigo 59 0, no 4, do Código de Processo nos
Tribunais
Administrativos (CPTA) ([2]).
ii)
As reclamações mantêm o essencial do seu regime
(artigos 191 0 e 1920).
Os feCUfSOS
hierárquicos, pelo contrário, apresentam algumas alterações relevantes. O
artigo 1970, no 1, vem admitir expressamente a reformatio
inpejus. De facto, o anterior artigo 1740 no 1, não
continha o trecho final "ainda que em sentido desfavorável ao
recomente".
O legislador mostra-se agora muito mais exigente
relativamente ao dever de o órgão administrativo emitir decisões de 1 0 grau
ou atos pnmátios. Prevê-se agora que "no caso de ter havido incumprimento
do dever de delirão" sobre a pretensão do particular — isto é, no caso de
omissão do ato de 1 0 grau, a que se refere o artigo 129 0 -
o óœão competente para decidir o recurso pode substituir-se ao órgão omisso na
Prática desse ato, se a comþetência não for exclusiva deste, ou ordenar a
prática do ato ilegalmente omitido" (cf. no 4).
A existência da comPetência dispositiva no caso de a
comþetência não ser exclusiva não é coisa nova (cf. artigo 1740, no
2, do anterior CPA). O que é novo é a
possibilidade de se ordenar a prática do ato ilegalmente omitido. E uma
norma que visa enfrentar a ilegalidade que decorre da omissão da decisão
primícia.
iii) O artigo 1980 estabelece a regra
sobre os prazos para decisão do recurso hierárquico em termos idênticos aos que
existiam.
No no 3, fixa-se o objeto mediato do
recurso hierárquico: compete ao órgão competente pata decidir o recurso
"aPreciar todas as questões suscitadas pelo recorrente (..,)". E uma
norma semelhante às normas vigentes nos tribunais, criando espaço para a
verificação de um vício de omissão de Pronúncia
No no 4 — norma com uma redação pouco
rigorosa, a nosso ver ( ) —, prevê-se o direito de o recorrente passat à fase
contenciosa da sua Impugnação (o que não tem novidade) e prevê-se igualmente
que ele tem o "direito ao cumprimento, por aquele órgão, do dever de
decisão" (aquele órgão é o órgão subalterno, aquele que devia ter emitido
o ato primário).
Acontece é que a norma não prevê a penalidade que o
órgão subalterno — que omitiu o dever de decisão — sofrerá se não satisfizer
esse direito, nem indica o(s) meio(s) que o recorrente deve usar para
"obrigar" o órgão subalterno a emitir o ato de 1 0 grau.
Surpreendentemente, o preâmbulo não tem uma palavra sobre a questão.
Não descortinamos outro meio que não seja o que
aparece referido no artigo 197 0, no 4, quando alude à
possibilidade de o órgão competente para decidir o recurso 
'ordenar a prática do ato ilegalmente
omitido". No caso de não curnprir, o órgão subalterno terá, então,
desobedecido a uma ordem do seu superior hierárquico.
'ordenar a prática do ato ilegalmente
omitido". No caso de não curnprir, o órgão subalterno terá, então,
desobedecido a uma ordem do seu superior hierárquico.
Este vício não e.'dstia, à luz do anterior
CPA. As Impugnações administrativas eram vistas como uma oportunidade de a
hierarqura alterar as posições assumidas pelos subalternos e de se corngLtern
eventuais erros dos atos administrativos, antes de eles chegarem a sez
contestados judicialmente (proteção da Administração).
Agora,
diferentemente, as impugnações administrativas são vistas como um espaço
conferido ao recorrente para expressar a sua versão das coisas e para obter uma
resposta da Administração a essa sua visão.
7 Tal como
está escrita a norma .com uma vírgula a seguir a "nos. 1 e
2"), estaríamos perante uma óbvia contradição: coex-lst.lria o
indeferimento e a ormssäo de decisão.
1+23
3.
Neste número assinalam-se os aspetos em que as
alterações introduzidas não conduzem a
alteracões sensíveis das práticas administrativas.
3.1. Princípios gerais da
atividade administrativa (artigos 30 a 19 0)
i) Em síntese, pode dizer-se que o novo CPA
consagra mais sete princípios gerais e retira um (o "princípio do acesso
àjustiça administratipd', garantido noutra sede). Os princípios que passam a
ter consagração legal são: o princípio da boa administração (já com anterior
afirmação doutrinal e jurisprudencial); o pnncípio da razoabilidade; os
princípios "aplicáveis à administração eleirónicd'; o princípio da
responsabilidade (corolário da aprovação da lei sobre a responsabilidade civil,
disciplinar, crirninal e financeira da Administração Pública)(); o princípio da
administração aberta (igualmente com larga consagração doutrinal e
jurisprudencial anterior); o pnncípio da proteção dos dados pessoais; e o
princípio da cooperação leal com a União Europeia.
3.2. Atribuições, competência e delegação de
poderes
i) Mantém-se o tratamento
desta matéria, nas suas linhas gerais (artigos 36 0 a 520).
Mas atribui-se existência a uma figura jurídica — a
da suþlêmia — que não aparecia, de modo expresso, no anterior CPA, mas que a
doutrina entendia que era confundida com a figura da substituição.
8 Ver a Lei no
67/2007, de 31 de dezembro, e suas alterações.
Agora, estabelece-se com clareza que a suplência
corresponde à solução (subjetiva) enconœada no mesmo órgão (artigo 420),
enquanto a substituição envolve as situações em que um órgão exerce poderes de
substituição em relação à competência doutro órgão (artigo 43 0).
ii) O novo CPA indica agora um
conjunto de poderes que são "indelegávei/' (artigo 45 0).
Por outro
lado, o ato de delegação ou de subdelegação passa a ter de "memionar a
norma ahibutiva do poder delegado e aquela que habilita o ótgão a delega/'
(artigo 47 0, no 1). Também se fixam agora os efeitos
jurídicos decorrentes da "falta de menção da delegação ou subdelegação"
(no 2), que correspondem aos que a doutrina e a
Jurisprudência tem vindo a
indicar.
3.3. Os pareceres
Mantêm-se as regras do anterior CPA, sobre os tipos
de pareceres (artigo 91 0). Mas agora o CPA fixa a solução a dar às
situações que envolvem a não emissão de um parecer vinculativo (artigo 920,
no 6).
3.4. O procedimento
adrninistrativo
O capítulo específico ocupa
os artigos 1020 a 1090.
O artigo 1020 descreve
os elementos que compõem um "requerimento inicial'; o artigo 103 0 estabelece
o "local da apresentação"; o artigo 1040 fixa a
"forma de
n Tel.213409134
apresentação" dos requerimentos; e o artigo
1050 estabelece a necessidade de "registo" da apresentação
dos requerimentos, inclusive quando se utilizem meios eletfónicos.
Lisboa, 18 de março de 2015
