Código do Procedimento Administrativo

Decreto-Lei n.º 4/2015 - Diário da República n.º 4/2015, Série I de 2015-01-07
Ministério da Justiça
No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, aprova o novo Código do Procedimento Administrativo
https://dre.pt/application/conteudo/66041468

Parecer n^O 121-D/2015 M.A.I.

ASSUNTO: Revisão do Código do Procedimento Administrativo — Decreto-Lei n^o

4/2015, de 7 de janeiro 

1.               Em 7 de abril de 2015, entrará em vigor o novo Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n^o 4/2015, de 7 de janeiro.

Existem inovações e novas práticas que Importa conhecer, para pautar a atividade administrativa da Secretaria-Geral.

2.               Apresentam-se de seguida as alterações mais sensíveis ao CPA em vigor, deixando para depois os aspetos em que as alterações introduzidas não acarretam modificações relevantes nas práticas administrativas vigentes.

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2.1. Apresentação de requerimento a órgão incompetente

Desaparecem os conceitos de "env desculpável' e de "emo indesculpável', constantes do artigo 34⁰ do anterior CPA. Agora, o órgão que recebe o requerimento tem o dever de enviá-lo ao órgão titular da competência, disso notificando o particular (artigo

E tem outro dever: tem de proceder ao seu registo de entrada, visto que "vale a data da apresentação inicial do requerimento Para efeitos da sua tempestividade" (n^o 2).

2. 2. Organização dos procedimentos administrativos

i)                  Agora diz-se textualmente que "a língua do Procedimento é a língua Portuguesa" (artigo 54⁰).

Logo nos artigos seguintes, fixa-se matéria relativa à instrução do procedimento. No artigo 55 ⁰ fixa-se uma regra: a de que devem ser diferentes o "ópgão competente para a decisão fina/' e o "resþonsávelpela direção do Procedimento" (n^o 2). Trata-se de uma opção diversa da que constava do anterior artigo 86 ⁰ ("A direção da instrução cabe ao óœão comPetentePara a decisão

No mesmo n^o 2 fixam-se as condições em que essa regra pode ser afastada.

ii)                Às situações reguladas nos artigos 56⁰ e 57⁰ constituem novidade.

O resPonsável pela direção do procedimento goza agora de poderes relevantes na

'estruturação" do próprio procedimento. Desde que respeite os "princípios gerais da atividade administrativa ' e que se oriente pelos interesses assinalados no artigo 56⁰, o

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responsável pela direção do procedimento pode desenvolver a instrução da forma que entenda mais "adequada'. Significa que a instrução deixa de seguir um figurino único, ganhando Plastñidade, de forma a adaptá-la às características de cada procedimento(l).

No âmbito da (mesma) "discricionariedade procedimentaÎ', o "órgão competente para a decisão fena/ ' e já não o "responsável" — pode, em conjunto com os interessados, "acordar temos do Procedimento" (artigo 57⁰). Constitui igualmente uma medida de plasticidade da atividade administrativa, que deixa, assim, de seguir figurinos únicos.

iii) A "utilização de meios eletrónico/' introduz, como é natural, importantes inovações.

O artigo 61 ⁰ até refere que na instrução dos procedimentos devem serpreferencialmente utilizados meios eletrónicos" (n^o 1).

"As aþlicações e sistemas informáticos" devem conter todas as indicações cujo conhecimento seja útil ao particular (n^os. 2 e 3).

O artigo 64⁰ tem a epígrafe de "Balcão único detrónico". As respetivas características não são desenvolvidas e as exigências técnicas parece terem sido ignoradas.

O artigo •63 ⁰ regula "as comunicações por telefax, telefone ou meios eletrónicos". Normalmente, carecem de "prévio consentimento" do interessado (ver artigo 104⁰).

iv) De acordo com o artigo 64⁰, n^o 2, é indispensável que todos os servicos administrativos tenham em conta que "o Processo administrativo em suporte de papel é autuado ePaginado (...)".

^I Aguademos para ver se esta ''discña;ovajiedade" agora reconhecida ao pela direçûo do Pmcedimen/o" não será fonte de contestações or arte dos interessados.

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Esta exigência resultava implícitamente das normas dos artigos 79⁰, 80⁰, 81 ⁰ e 82⁰ do anterior CPA.

A sua previsão expressa revela a mportância que a questão tem para a transparência da actividade da Administração e é corolário dos princípios gerais da actividade administrativa (artigos 3 ⁰ e seguintes), designadamente do princípio da boa-fé e da colaboração com os particulares.

Deve acrescentar-se que estas regras não são aplicáveis "ao Processo administrativo em suporte eletrónico, que é definido por diplomapróprio" (artigo 64⁰, n^o 4).

2.3. A relação jurídica procedimental

i)                O CPA atualiza-se nesta matéria: o artigo 65 ⁰ tem sobretudo a preocupação de concretizar a versão dominante sobre a natureza do Direito Administrativo. Se virmos o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), constatarernos que a "jurisdição administrativa e fisco/' é a que envolve "litígios emergentes das relações jurídicas administrativas efiscai/'.

ii)              O artigo 66 ⁰ tem por epígrafe "auxílio administrativo". E, a nosso ver, uma solução de grande importância.

O "ógão cometente Para a decisãofinal deve, por iniciativa própria, PorProPosta do resþonsável pela direção do Procedimento ou a requerimento de um sujeito privado da relação jurídica

Procedimental, solicitar o auxílio de quazquer outros órgãos da Administração Pública situações descritas nas alíneas a) a c) do n^o 1.

Significa que um órgão da Administração pode recorrer a outro órgão administrativo quando este último disponha de melhores condições para

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desenvolver a instrução do procedimento. Assim se conseguirá um melhor aproveitamento das capacidades instaladas e dos conhecimentos de cada serviço, se estabelecerão novos hábitos de colaboração e substituição ou representação de serviços e se dará aos particulares e às instâncias públicas — como os Tribunais — uma nova ideia sobre a dimensão e a unidade do conjunto da Administração

Pública.

2.4. A "Conferência Procedimento/'

Eis uma matéria Inteiramente nova.

Visa-se "promover a eficiência, a economicidade e a celeridade da atipidade administrativd' (artigo 77 ⁰, n^o 1).

Como se refere no preâmbulo, existem "dois tipos distintos de conferências Procedimentais:

conferências para o exercício de comPefêmias em comum e conferências para o exercuio conjugado de comPetâmias".

Como se trata de matéria nova, haverá vantagem em seguit-se a continuação do esclarecimento constante do preâmbulo da lei (²). Sempre se dirá que "a possibilidade da realização de conferências Procedimentais (...) depende de previsão específica em lei oz regulamento, ou em contrato interadministrativo a celebrar entre entidades públicas autónoma/' (artigo 78⁰, n^o 1); e que "no âmbito da administração direta e indireta do Estado, a instituição dapossibilidade da realização de conferêniasprocedimenfaispode serfeita PorPortaria dos ministros comPeienfes (...)" (n^o 2).

O artigo 80⁰ estabelece o modo como se procede à audiência dos interessados nestas conferências Procedimentai/'.

As "coveiéncias deliberaliva?' emitem "uw único do de conteúdo complexo?' e as '"confeñncias de coordenaçãd' dão origem a vários "ates adminislmtiyos antónomd'.

2.5. Os prazos

O capítulo sobre os prazos ocupa os artigos 86 ⁰ a 88 ⁰.

Mantêm-se, em regra, os princípios já vigentes. O que muda — e sensivelmente — é que muitos deles passaram a ser perentórios (ver, por exemplo, artigos 129 ⁰ e 130⁰). Ou seja, a tendência é para o incumprimento dos prazos do CPA ter imediatos efeitos jurídicos, ao contrário do que até agora se passava, porque se entendia — com a aceitação da jurisprudência que os prazos eram "ordenadore/', isto é, meramente indicativos.

2.6. As notificações

i)           A matéria vem tratada no artigo 111 ⁰.

De acordo com o n^o 1, as notificações "são efetuadas na pessoa do interessado". Mas, 'quando este tenha constituído mandatário no procedimento", as notificações passam a ser feitas, somente, ao referido mandatário.

Esta norma procede a uma clarificação das situações (anteriores), prevendo que só haverá uma notificacão a efetuar; antes, havia casos em que a Administração úlha de notificar o interessado e o seu mandatário.

2.7. A instrucão

Os artigos 115⁰ a 120⁰ não introduzem praticamente nenhuma novidade, com exceção da norma do n^o 4 do artigo 116⁰, relativo à produção de prova mediante

"documento passado em país estrangeiro". Estabelece-se a regra de que "a lei que rege a produção daforma especial desse documento é a lei do Estado de emissão

E de lembrar que relevantes para a instrução são matérias abordadas noutros lugares, como é o caso do "auxílio administrativo" (artigo 66⁰) ou os "acordos endoprocedimentai/' (artigo 57⁰) e mesmo as "conferênciasProcedimentais" (artigo 77 ⁰).

2.8. A decisão dos procedimentos administrativos. A decisão de 1 ⁰ gnu (atos primários).

i)       À matéria aparece tratada nos artigos 128⁰, 129⁰ e 130⁰.

Fixarn-se os prazos de decisão dos procedimentos administrativos, quer sejam de iniciativaParticular quer sejam de iniciativa oficiosa.

Os procedimentos de iniciativaParticular são regulados no art. 128⁰, n^os. 1 a 5.

Há prazos perentórios. Os efeitos da falta de "decisão fina/' constam do artigo 129 ⁰ (o particular pode avançar pata recurso hierárquico(³) ou pode, se o recurso não for "necessário", avançar para tribunal — ver artigo 69 ⁰, n^o 1, do CPTA); pode significar o deferimento tácito da pretensão (artigo 130⁰, n^o 2 e n^o 4); e o incumprimento dos prazos pode acarretar responsabilidade disciplinar (128 ⁰, n^o 5).

Os procedimentos de iniciativa oficiosa são referidos no artigo 128⁰, n^o 6: o prazo de decisão é de 180 dias. Este procedimento, se for susceptível de ter "efeitos des aporáyeis ara os interessado/' caduca no fim desse razo.

ii)         E de realçar que acaba, mesmo, o indeferimento tálito, que antes era tratado no artigo 109 ⁰ (artigos 129 ⁰ e 130⁰). "A falta, no prazo legal, de decisão final sobre Pretensão

3 Ver artigos 1950, no 5, 1970, no 4 e 1980, no 4.

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diligida a ózgão administrativo comPetente constitui incumPrimento do dever de daisão" (artigo e confere ao interessado a possibilidade de "avançar" para recurso hierárquico ou para tribunal (artigo 129 ⁰), ou acarreta o "deferimento tácito" da pretensão (artigo 130⁰, n^o 2 e n^o 4).

2.9. As "Comunicaçõesprévia/'

i)       O artigo 134⁰ é uma norma inteiramente nova.

Trata-se de uma modalidade da técnica legislativa que podemos apelidar de controle preventivo.

Há certas actividades, que por serem especialmente pergosas ou sensíveis vários títulos — do ponto de vista social, não podem ser exercidas livremente, isto é, por mera decisão individual do interessado. O legislador entende que, devido à sua natureza ou aos seus efeitos, essas actividades só podem Vl.r a ser exercidas pelos particulares após um controle, exercido pela Administração, destinado a avaliar se estão reunidas as condições consideradas indispensáveis pelo legislador (e que constarão da respectiva lei). Esse controle administrativo é prévio ao exercício da actividade; daí o nome de controlepreventivo.

ii)      A modalidade mais comum — e que já era tratada no anterior CPA — é aquela em que o particular, para exercer a actividade, carece de uma autorização ou de uma licença. A matéria eta tratada nos artigos 108⁰ e 109 ⁰; e hoje é tratada nos artigos 129 ⁰ e 130⁰.

A modalidade agora tratada no artigo 134⁰ corresponde à técnica normalmente denorninada notificação pfvia: o particular, para começar a exercer a actividade, não carece da aquiscência da Administração, bastando que lhe faça uma comunicação

Prípia.

iii) O n^o 1 do artigo trata os casos em que a comunicação prévia não suscita qualquer actividade por parte da Administração, em que a comunicação tem um efeito imediato sobre a capacidade do particular para exercer a actividade. A Administração terá, nestes casos, o (único,) dever de manter um arquivo destas comunicações répias.

Os n^o 2 e 3 tratam os casos em que a lei estabelece "um regime de comunicação prévia com Prazo, determinando que a comunicação Prévia do interessado sóProduza os efeitos visados se o ógão competente não se pronunciar em sentido contrário dentro de determinado prazo". E, em boa verdade, uma situação semelhante à que era prevista no n^o 1 do artigo 108⁰ do anterior CPA. Mas não é idêntica: os casos tratados no n^o 1 do artigo 108 ⁰ envolviam a necessidade de "aProvação ou autorização de um órgão administrativd', ao passo que os casos tratados nas normas em análise não carecem desse exequatur da

Administração (^[1]).

2.10. O tegulamento administrativo

i) Todo o regime deste vetor da atividade administrativa foi profundamente alterado.

qualquer direito ao exercício da actividade. Ora, na actual formulação do artigo 1340, o silêntia da Administração tem um efeito constitlltivo muito mais amplo.

O CPA fixa regras específicas sobre o "procedimento do regulamento administrativo" (artigos 97 ⁰ a 101 ⁰) e passou a incluir regras sobre a feitura e sobre o valor jurídico dos regulamentos, que antes constavam da doutrina (casos dos artigos 135 ⁰ a 142⁰). De sublinhar que, agora, o (inovador) projeto de regulamento passa a "incluir uma ponderação dos custos e benefícios das medidasProjetadas" (artigo 99 ⁰).

Em matéria de "invalidade do regulamento administrativo", as diferenças são assinaláveis.

O regime de invalidade consta do artigo 144⁰ e distingue conforme a ilegalidade seja "fomzal ou Procedimental da qual não resulte a sua inconstitucionalidad/' — caso em que só podem ser "impugnados ou declarados oficiosamente inválidos pela Administração no prazo de seis meses" (n^o 2) — ou conforme sera mais grave, digamos assim — caso em que podem ser impugnados ou declarados oficiosamente inválidos "a todo o tempo" (n^o

1).

ii)       Os regulamentos administrativos podem ser impugnados em termos amplos

'os interessados têm direito a solicitar a modificação, suspensão, revogação ou declaração de invalidade de regulamentos administrativos diretamente lesivos dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, assim como a reagir contra a omissão ilegal — quer através de reclamação, quer de recurso hierárquico (facultativos) (n^os. 2 e 3).

2.11. As impugnações administrativas: a reclamação e o reCufSO hierárquico (os atos secundálios)

i)                  A matéria é tratada nos artigos 184⁰ a 199 ⁰.

Mantém-se o conceito de recurso necessário (artigo 185 ⁰, n^o 1).

As reclamações e os teCu-tSOS "contra a omzssão ilegal de aios administrativos" (atos primários) "podem ser apresentados no prazo de um ano" (artigo 187 ⁰).

Os efeitosjurídicos constam dos artigos 189 ⁰ e 190 ⁰, E necessário ter presente, neste aspeto, o disposto no artigo 59 ⁰, n^o 4, do Código de Processo nos Tribunais

Administrativos (CPTA) (^[2]).

ii)                As reclamações mantêm o essencial do seu regime (artigos 191 ⁰ e 192⁰).

Os feCUfSOS hierárquicos, pelo contrário, apresentam algumas alterações relevantes. O artigo 197⁰, n^o 1, vem admitir expressamente a reformatio inpejus. De facto, o anterior artigo 174⁰ n^o 1, não continha o trecho final "ainda que em sentido desfavorável ao recomente".

O legislador mostra-se agora muito mais exigente relativamente ao dever de o órgão administrativo emitir decisões de 1 ⁰ grau ou atos pnmátios. Prevê-se agora que "no caso de ter havido incumprimento do dever de delirão" sobre a pretensão do particular — isto é, no caso de omissão do ato de 1 ⁰ grau, a que se refere o artigo 129 ⁰ - o óœão competente para decidir o recurso pode substituir-se ao órgão omisso na Prática desse ato, se a comþetência não for exclusiva deste, ou ordenar a prática do ato ilegalmente omitido" (cf. n^o 4).

A existência da comPetência dispositiva no caso de a comþetência não ser exclusiva não é coisa nova (cf. artigo 174⁰, n^o 2, do anterior CPA). O que é novo é a possibilidade de se ordenar a prática do ato ilegalmente omitido. E uma norma que visa enfrentar a ilegalidade que decorre da omissão da decisão primícia.

iii) O artigo 198⁰ estabelece a regra sobre os prazos para decisão do recurso hierárquico em termos idênticos aos que existiam.

No n^o 3, fixa-se o objeto mediato do recurso hierárquico: compete ao órgão competente pata decidir o recurso "aPreciar todas as questões suscitadas pelo recorrente (..,)". E uma norma semelhante às normas vigentes nos tribunais, criando espaço para a verificação de um vício de omissão de Pronúncia

No n^o 4 — norma com uma redação pouco rigorosa, a nosso ver ( ) —, prevê-se o direito de o recorrente passat à fase contenciosa da sua Impugnação (o que não tem novidade) e prevê-se igualmente que ele tem o "direito ao cumprimento, por aquele órgão, do dever de decisão" (aquele órgão é o órgão subalterno, aquele que devia ter emitido o ato primário).

Acontece é que a norma não prevê a penalidade que o órgão subalterno — que omitiu o dever de decisão — sofrerá se não satisfizer esse direito, nem indica o(s) meio(s) que o recorrente deve usar para "obrigar" o órgão subalterno a emitir o ato de 1 ⁰ grau. Surpreendentemente, o preâmbulo não tem uma palavra sobre a questão.

Não descortinamos outro meio que não seja o que aparece referido no artigo 197 ⁰, n^o 4, quando alude à possibilidade de o órgão competente para decidir o recurso 'ordenar a prática do ato ilegalmente omitido". No caso de não curnprir, o órgão subalterno terá, então, desobedecido a uma ordem do seu superior hierárquico.

 Este vício não e.'dstia, à luz do anterior CPA. As Impugnações administrativas eram vistas como uma oportunidade de a hierarqura alterar as posições assumidas pelos subalternos e de se corngLtern eventuais erros dos atos administrativos, antes de eles chegarem a sez contestados judicialmente (proteção da Administração).

Agora, diferentemente, as impugnações administrativas são vistas como um espaço conferido ao recorrente para expressar a sua versão das coisas e para obter uma resposta da Administração a essa sua visão.

⁷ Tal como está escrita a norma .com uma vírgula a seguir a "n^os. 1 e 2"), estaríamos perante uma óbvia contradição: coex-lst.lria o indeferimento e a ormssäo de decisão.

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3.                Neste número assinalam-se os aspetos em que as alterações introduzidas não conduzem a alteracões sensíveis das práticas administrativas.

3.1. Princípios gerais da atividade administrativa (artigos 3⁰ a 19 ⁰)

i) Em síntese, pode dizer-se que o novo CPA consagra mais sete princípios gerais e retira um (o "princípio do acesso àjustiça administratipd', garantido noutra sede). Os princípios que passam a ter consagração legal são: o princípio da boa administração (já com anterior afirmação doutrinal e jurisprudencial); o pnncípio da razoabilidade; os princípios "aplicáveis à administração eleirónicd'; o princípio da responsabilidade (corolário da aprovação da lei sobre a responsabilidade civil, disciplinar, crirninal e financeira da Administração Pública)(); o princípio da administração aberta (igualmente com larga consagração doutrinal e jurisprudencial anterior); o pnncípio da proteção dos dados pessoais; e o princípio da cooperação leal com a União Europeia.

3.2. Atribuições, competência e delegação de poderes

i) Mantém-se o tratamento desta matéria, nas suas linhas gerais (artigos 36 ⁰ a 520).

Mas atribui-se existência a uma figura jurídica — a da suþlêmia — que não aparecia, de modo expresso, no anterior CPA, mas que a doutrina entendia que era confundida com a figura da substituição.

⁸ Ver a Lei n^o 67/2007, de 31 de dezembro, e suas alterações. 

Agora, estabelece-se com clareza que a suplência corresponde à solução (subjetiva) enconœada no mesmo órgão (artigo 42⁰), enquanto a substituição envolve as situações em que um órgão exerce poderes de substituição em relação à competência doutro órgão (artigo 43 ⁰).

ii) O novo CPA indica agora um conjunto de poderes que são "indelegávei/' (artigo 45 ⁰).

Por outro lado, o ato de delegação ou de subdelegação passa a ter de "memionar a norma ahibutiva do poder delegado e aquela que habilita o ótgão a delega/' (artigo 47 ⁰, n^o 1). Também se fixam agora os efeitos jurídicos decorrentes da "falta de menção da delegação ou subdelegação" (n^o 2), que correspondem aos que a doutrina e a

Jurisprudência tem vindo a indicar.

3.3. Os pareceres

Mantêm-se as regras do anterior CPA, sobre os tipos de pareceres (artigo 91 ⁰). Mas agora o CPA fixa a solução a dar às situações que envolvem a não emissão de um parecer vinculativo (artigo 92⁰, n^o 6).

3.4. O procedimento adrninistrativo

O capítulo específico ocupa os artigos 102⁰ a 109⁰.

O artigo 102⁰ descreve os elementos que compõem um "requerimento inicial'; o artigo 103 ⁰ estabelece o "local da apresentação"; o artigo 104⁰ fixa a "forma de

                                                                             n                                Tel.213409134

apresentação" dos requerimentos; e o artigo 105⁰ estabelece a necessidade de "registo" da apresentação dos requerimentos, inclusive quando se utilizem meios eletfónicos.

Lisboa, 18 de março de 2015